3岁婴幼儿托育服务体系,我国托育服务管理职责

2019-11-17 07:49栏目:www.55402.com
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托育服务;行政管理;职责体系

随着全面两孩政策的实施,我国0—3岁婴幼儿托育服务需求趋于扩大,服务供给不足的问题日益凸显。界定托育服务目标人群家庭抚育是我国家庭最主要的抚育方式,但随着传统家庭结构和家庭功能的变化,传统家庭在照料婴幼儿上越来越力不从心,依托社会机构的托幼服务应运而生。服务内容既包括儿童照料和看护服务,也包括认知能力提升等早期教育服务。重点补强托育服务体系短板为进一步推动实现“幼有所育”,需要明确服务体系发展的政策取向,加强服务体系顶层设计,完善服务发展长效机制。三是分类施策,根据不同托育服务的公共属性,区分由政府支出的公共托育服务、由政府和家庭共担的准公共托育服务以及由家庭支出的市场化服务,进而建立政府、市场、社会和个人的合理分担机制。

[摘 要] 西方主要国家托育服务行政管理职责体系大致归结为四种运行机制各不相同的模式。从我国托育服务行政管理的历史和现实来看,由教育部门或由卫生健康部门单独牵头的托育服务行政管理职责体系利弊参半。有鉴于此,建议在借鉴西方国家经验模式的基础上,充分结合我国的实际情况,在制度层面上确立地方基层政府作为托育服务行政管理的主导者和责任者,实现我国托育服务行政管理职责体系由传统的“业务部门主管”到“地方基层政府主导”的转型。

托育服务;服务体系;婴幼儿

[关键词] 托育服务;行政管理;职责体系

随着全面两孩政策的实施,我国0—3岁婴幼儿托育服务需求趋于扩大,服务供给不足的问题日益凸显。党的十九大报告把“幼有所育”作为需要取得“新进展”的七项重点民生任务之一,健全托育服务体系成为推进“幼有所育”的首要任务。当前,我国托育服务体系处于重建起步阶段,需要对托育服务所面临的问题进行更深入的研究。

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

界定托育服务目标人群

所谓托育服务是指3岁以下婴幼儿正常的家庭照顾功能不足或者家庭照顾功能遭到破坏,3岁以下婴幼儿必须在一天当中的某个时间段离开父母亲,通过其他人或者机构进行替代性照料或看护的机制或制度。2016年以来,陆续有研究表明,托育服务资源不足已经成为制约我国“全面二孩”生育政策效果显现的一个重要因素。[1]目前,在中央明确提出“幼有所育”战略和政府多次强调对托育服务进行行政监管的大背景下,我国托育服务不仅面临着再次发展的良好契机,而且寻求合理路径和突破口,建构和完善我国行政管理职责体系的需求也日加迫切。

家庭抚育是我国家庭最主要的抚育方式,但随着传统家庭结构和家庭功能的变化,传统家庭在照料婴幼儿上越来越力不从心,依托社会机构的托幼服务应运而生。联合国将托育服务定义为“儿童在家庭以外接受的来自团体或机构的照料和教育”。

一、托育服务发展简史及行政管理需求

联合国的定义没有对儿童的年龄进行划分。根据我国的实际情况,3—6岁儿童已经纳入相对完善的学前教育体系,2017年毛入园率约为77%,预计到2020年达到85%。与此同时,面向0—3岁婴幼儿的托育服务则严重滞后,是“幼有所育”的发展重点。为此,托育服务的内涵可以进一步界定为:服务对象是0—3岁的婴幼儿及其家庭照料者;服务形式是相对于家庭托育而言的社会托育服务;服务内容既包括儿童照料和看护服务,也包括认知能力提升等早期教育服务。

传统农业社会中,3岁以下婴幼儿的日常照顾主要表现为私人领域中的家庭内部行为,主要依靠家庭成员之间的责任、义务和情感来分配和协调。现代工业社会中,随着妇女外出就业现象的普及和家庭结构变迁,3岁以下婴幼儿的日常照顾逐步走出私人领域,被公共化、组织化的托育服务,尤其是机构化托育服务所取代。不严格意义上说,机构化托育服务最初起始于18世纪初期的意大利。由于当时的母亲需要下田地劳作,产生了大量无人照看的3岁以下婴幼儿,罗马教会的一些神父自愿义务性地承担了照看这些孩子的工作。实事求是地讲,当时的托育服务大都属于自发性和公益性的活动,缺乏持续性长期发展的规划和保障。18世纪中叶之后,随着工业革命的爆发以及纺织工业在西方国家蓬勃发展,机器化大生产需要大量纺织女工投入生产中。至此,西方各国政府才开始陆续地划定专门的场所,组织一些下层社会的中老年妇女来集中照看纺织女工的孩子,以便孩子的母亲能够安心地工作。下层社会的中老年妇女大都是文盲和半文盲,主要依仗自身的生活经验提供一些简单化的照料和看护。虽然,从结果上看这种集中看护的方式效率很高,但是由于3岁以下婴幼儿年龄小,身体抵抗力比较弱,加上当时的卫生条件和公共防疫意识缺乏,很容易造成一些传染性疾病的蔓延。这一点也成为制约公共托育服务快速发展的一个硬伤。直到19世纪,当集中照看的方式传到美国之后,才有一些专门的医护人员来充当保育人员。结果显而易见,由于卫生保健意识和专业人员的介入,大大降低了集中照看儿童常见疾病的发病率,使得公共托育的理念迅速为公众所接受。

托育服务发展面临供需失衡等问题

进入20世纪以来,托育服务发展的一个突出变化就是更加专业化。除了提供婴幼儿的照顾之外,还会考虑到婴幼儿各方面的发展需求。再加上近年来国际社会对儿童权利、儿童发展需求的认知与接纳,托育服务逐步成为提供儿童日常照顾、健康督导以及促进儿童早期发展所需各种制度和产品的总和。比如,随着时代发展和教保观念演进,除儿童照顾与保护的功能外,3岁以下婴幼儿家长还期待托育服务也能同时提供教育的功能,使得儿童照顾与早期教育的界限难以划分。换句话说,现代社会中的托育服务除了提供常规的保育服务之外,也开始提供预防性及发展性的早期教育服务。愈来愈多父母了解到生命早期的生活经验对儿童发展的重要性,都希望经由子女接受托育或学前教育服务,使孩子的潜能尽早得到开发和提升。由此一来,托育服务目的已由单纯的儿童生活照顾质变为一系列婴幼儿潜能开发。甚至在部分家长的认识中,早期教育已经取代保育和看护服务成为托育服务的主要内容。

我国的托育服务经历了从无到有,又从有到无的变动过程。中华人民共和国成立后,妇女广泛参与社会劳动,以单位为主体兴办的福利性托幼机构迅速发展,对平衡家庭和工作发挥了重要作用。20世纪80年代初期,我国3岁以下婴幼儿入托率一度达到30%左右。20世纪90年代后期,随着社会主义市场经济体制逐步确立,单位福利制度逐步退出,由政府、企事业单位办的托幼机构逐步解体。根据国家卫计委2016年的调查,我国80%的0—3岁婴幼儿是由父母、祖父母等家庭成员照料,仅有4.1%的婴幼儿进入托育机构,其中几乎全是民办托幼机构。当前,托育服务发展存在的问题突出表现在两个方面。

从托育服务发展简史来看,托育服务初始的目的是要使3岁以下婴幼儿得到妥善的照料和安置,提升其父母的家庭生活质量,缓解其父母,尤其是母亲的工作与家庭之间的矛盾。在此意义上,托育服务更多表现为一项家庭福利或妇女福利。不过,随着时代发展和托育服务越来越专业化,托育服务已经由单纯的看护和照料质变为3岁以下婴幼儿的潜能开发和照顾并重。也就是说,托育服务已经不仅是一种妇女福利,也是一种有利于儿童早期发展的儿童福利。从政府行政管理和服务的角度,无论是作为一种社会福利,还是一种公共服务产品,托育服务都越来越需要政府的介入以维护其公共性和公平性。进一步说,当托育服务发展到需要以政府的力量来进行资源调整及分配的阶段,就产生了很多托育服务行政管理职责划分和职责体系建设的相关议题。

一是供需失衡,照料服务严重不足,早教服务良莠不齐。目前3岁以下婴幼儿的照料服务需求日益增长,但公办的普惠性托幼机构几乎空白,少量的私立托幼机构虽招收3岁以下的幼儿,但大多以智力开发、早期教育为目的,难以缓解家庭的照料压力。

二是监管缺位,准入高门槛和运营低监管现象并存。从现行政策规定来看,托儿所主要接收3周岁以下儿童,统一由卫生行政部门领导;幼儿园接收3—6周岁的儿童,统一由教育行政部门领导。随着照料型托育机构趋于消失,早教型托育机构基本参照幼儿园的举办标准进行管理,多数民办机构在资金、场地、人员等方面,都很难达到这一准入门槛。面对旺盛的市场需求,一些托育机构选择无照经营,从而也隐藏着较高的经营风险。

重点补强托育服务体系短板

为进一步推动实现“幼有所育”,需要明确服务体系发展的政策取向,加强服务体系顶层设计,完善服务发展长效机制。同时,重点补强服务体系发展的短板,满足城乡居民最为迫切的服务需求。

首先,明确托育服务体系发展的政策取向。一是更新发展理念,将托育服务纳入公共服务范围,强化政府在托幼服务体系发展中的主导责任。二是坚持需求导向,科学预测婴幼儿及服务需求变动趋势,制定合理的发展目标,既要保障满足居民服务需求,又要防止盲目扩张导致资源浪费。三是分类施策,根据不同托育服务的公共属性,区分由政府支出的公共托育服务、由政府和家庭共担的准公共托育服务以及由家庭支出的市场化服务,进而建立政府、市场、社会和个人的合理分担机制。四是倡导服务主体多元化和服务方式多样化,探索家庭互助、公办、私营、公私合营等多种服务提供方式。

其次,完善托育服务发展的制度体系。一是健全相关法律法规,通过立法手段,使政府部门、社会组织、企业及个人在参与托幼服务发展中有法可依。二是健全监管体系,尽快建立行业标准,明确准入机制、申办政策和指导流程等;明确专业部门监管职责,对服务机构质量进行常规检查和评估,消除服务监管盲区;加强社会监督,探索专业社工督导等方式,对服务机构和服务人员进行定期考核。三是注重培育行业自律组织,制定行业发展规范,细化建设标准、服务标准和服务收费等内容。四是统筹规划服务体系建设,在对托育服务需求进行科学预测分析的基础上,对规划制定、财政投入、资源配置和布局做出合理安排;对接国家基本公共服务规划,明确托育基本公共服务清单。

最后,重点补强托育服务体系短板。一是扩大服务资源供给。充分考虑城乡和地区差别,探索公办机构示范引导、整合社区服务体系、拓展幼儿园服务范围、鼓励企业开办福利机构等多种方式,提供多样化的托育服务。二是建立可持续的投入保障机制。加大托育服务的财政投入力度,发挥财政投入的引导作用和托底作用;鼓励社会力量参与托育服务,采取财政补贴与税收减免等方式,在资金、场地、人员等方面对各种照料托育机构实施补贴与优惠;建立服务成本分担机制,为低收入家庭、多子女和兼顾老人照料等特定家庭提供服务支持,切实支持家庭发展。三是培育服务队伍。加强专业人才队伍培养,提供专业教育和技能培训,建立合理的薪酬待遇体系和职业发展规划;积极发展志愿服务队伍,重视对家庭成员的技能培训和支持服务。

(作者单位:中国宏观经济研究院社会发展研究所)

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姓名:张本波 工作单位:

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